Tourismus auf dem internationalen politischen Parkett: eine „nachhaltige Nutzungseise der biologischen Vielfalt?»
Es scheint immer ein Erfolg zu sein, wenn entgegen vorheriger Befürchtungen im Schlussdokument einer politischen Verhandlung doch noch etwas von den erhofften Forderungen und eigenen Positionen wiederzufinden ist. So ungefähr lässt sich die Stimmungslage der VertreterInnen tourismuskritischer Positionen nach Abschluss der fünften Vertragsstaatenkonferenz (COP5) zur Konvention über biologische Vielfalt (CBD) beschreiben. Tourismus wurde hier im Mai 2000 in Nairobi auf einem verbindlichen UN-Parkett zwar nicht, wie noch vor einem Jahr erhofft, als eigenständiges Thema behandelt. Vielmehr stellt es einen Unterpunkt zu «nachhaltigen Nutzungsweisen» dar, die wiederum unter einer langen Liste von Umsetzungsmechanismen der Konventionsziele zu finden sind. Doch immerhin und unerwartet wurde die im April 1999 ergangene Einladung der UN-Kommission für Nachhaltige Entwicklung (CSD) an die COP, zu „Internationalen Richtlinien für Aktivitäten mit Bezug auf eine nachhaltige Tourismusentwicklung„ beizutragen, nun von den Vertragsparteien angenommen. Der Beschluss verweist sogar explizit auf die Notwendigkeit derartiger Richtlinien «innerhalb und außerhalb von Schutzgebieten». Damit wird die Relevanz des Tourismus für die Biologische Vielfalt nicht nur auf Gebiete unter rechtlichem Schutzstatus beschränkt und so der Befürchtung eines rein konservativ-naturschützerischen Interesses am Tourismus ein Stück weit entgegengewirkt.

Schönreden der Partizipation lokaler Gemeinden
Die auf der COP5 in Nairobi geführte Tourismusdebatte hat eine Vorgeschichte. Auf der letzten Vertragsstaatenkonferenz zur Konvention über biologische Vielfalt 1998 in Bratislava hatte die deutsche Regierung einen Vorschlag für Richtlinien zu Tourismus und Biodiversität eingebracht. Da dieser international nicht abgesprochen war – insbesondere die VertreterInnen lokaler Gemeinden waren nicht an diesem Vorschlag beteiligt – wurde er zurückgewiesen. Vor diesem Hintergrund ist nun die im diesjährigen Beschluss zu «Biologische Vielfalt und Tourismus» stehende «Anerkennung» zu werten, dass «nachhaltiger Tourismus von der Beteiligung und Partizipation der Gemeinden abhängt» und diese «vom nachhaltigen Tourismus profitieren sollen». Das hört sich gut an – steht diese Anerkennung in der Präambel doch an exponierter Stelle. Doch wurden diese guten Vorsätze auch bisher von niemandem verboten.
Eine verbindliche Umsetzung in die Praxis fordern die Beschlüsse allerdings nicht. Sonst hätten sie die aktive Teilnahme lokaler und indigener Gemeinden zu einer Voraussetzung für jegliche Tourismusentwicklung gemacht (statt sich mit ihren anerkennenden Phrasen auf den «nachhaltigen Tourismus» zu beschränken). Statt die Beteiligung lokaler Gruppen bei der Bewertung des Tourismus einzufordern, legt der Beschluss die «Ermutigung, besonderes Augenmerk auf die Bedeutung… (ihrer) Beteiligung bei der Umsetzung von Planung und Monitoring sowie Evaluierung» zu legen, nahe. Statt Verbindlichkeit regiert die Sprache der Genitive und verwässert das eigentlich wünschenswerte Ziel «Beteiligung». Zudem lässt die so vage, sich am Definitiven vorbei mogelnde Rhetorik drei weitere entscheidende Punkte missen:

Erstens: Die schwammige Vokabel «Partizipation» wird nicht mit Inhalt gefüllt, obwohl die Instrumentalisierung des Begriffs bis hin zum puren Zelebrieren der Methoden hinreichend bekannt ist. Der vereinnahmenden Praxis durch etablierte, im Norden perfektionierte und standardisierte «partizipative Methodenköfferchen» im Aushandlungsprozess mit lokalen und indigenen Gemeinschaften hätte eine eindeutige Formulierung über das Was und Wie der Partizipation entgegengehalten werden müssen. Lokale Kommunikationsstrukturen erhalten häufig nicht genügend Raum und Zeit. Gern werden partizipative Arbeitsweisen als legitimatorische Schachzüge missbraucht. Ohne die Forderung nach einer «prior informed participation (PIC)» und deren Finanzierung bleibt die Gefahr, dass pseudo-partizipative Strukturen an dem eigentlichen Ziel einer selbstbestimmten Entscheidungsautorität vorbei etabliert werden und als bloße Rechtfertigungsinstrumente dienen.

Zweitens: Eine Lücke in der Bemühung um die aktive Teilnahme der lokalen Bevölkerung (im Sinne einer effektiven Ausübung der Rolle des informierten und kompetenten Akteurs) ist auch bei der Forderung nach «Kriterien» auszumachen, die wie Indikatoren Vorgaben für die Beurteilung von Tourismus darstellen: Mit der Wahl der Kriterien werden Wertungen eingebracht, Weichen gestellt und Standards festgelegt. Die Rolle der lokalen Bevölkerung kann sich jedoch laut Beschluss darauf beschränken, nach vorgegebenen Kriterienkatalogen Erhebungs- und Kontrollverfahren auszuführen, während zuvor die Vorbedingungen ohne sie ausgehandelt werden können.

Drittens: Eine Hervorhebung der spezifischen Situation und der Rechte von Frauen im Rahmen von partizipativen Forderungen fehlen. Das gilt insbesondere in Hinblick darauf, dass nicht monetarisierte (und nicht monetarisierbare) Nutzungsweisen der biologischen Vielfalt für Frauen häufig eine besondere Rolle spielen. Werte wie subsistenzwirtschaftliche, informelle, ästhetische, kulturelle, soziale Bedeutungen drohen bei der Erstellung von Indikatoren oder in den anvisierten Bewertungssystemen unterzugehen.

Monetäre In-Wert-Setzung von Natur und Kultur
Die EU (als ein Vertragspartner der CBD) stellte zwar die im Abschlussdokument von Nairobi aufgenommene Forderung nach einer «angemessenen Bewertung der Werte» der biologischen Vielfalt mit dem Ziel, diese Werte besser in die politischen Initiativen und Entscheidungen einbeziehen zu können. Der Idee einer Zerlegung der Biologischen Vielfalt in Einzelwerte, die dann für sich genommen in Preiswerten ausgedrückt werden könnten, ist in dieser Formulierung – wenn nicht explizit enthalten – so doch implizit möglich. Ein Zerhackstückeln der biologischen Vielfalt in einzelne Bestandteile, die dann nach Listenpreisen bezahlt, gehandelt und verkauft werden könnten, ist aber nicht ohne Konsequenzen. Die Idee der Forderung ist die Einbeziehung bisher kostenlos in Anspruch genommener Dienstleistungen der biologischen Vielfalt (z.B. Klimaschutz) in die Kostenrechnung des privatwirtschaftlichen Sektors. Bisher sind ökologische – wie auch soziale Kosten – von wirtschaftlichen Berechnungen ausgeklammert worden. Ihre Einbeziehung (Internalisierung) soll den «wahren» Preis der Produktion materieller Güter wiedergeben und so die Zerstörung von Naturressourcen verhindern helfen (beziehungsweise für deren Wiederherstellung – Renaturierung der Natur oder Finanzierung von Ausgleichsflächen – mitbezahlen). Doch kann eine Monetarisierung der Werte der biologischen Vielfalt ruinöse Konsequenzen für die lokalen Wirtschaftsformen und für die Biodiversität selbst haben. Zumindest ist die explizite Anerkennung und Bedeutung nicht monetärer Werte diverser Nutzungsweisen (z.B. subsistenzwirtschaftliche Bedeutung) einzufordern. Ansonsten läuft die Strategie der Internalisierung der Biodiversität Gefahr, ausschließlich nach den Gesetzmäßigkeiten des kapitalistischen Weltmarktes zu agieren. Alles wird Besitz (auch die Zerstörung der Umwelt, wenn man sie bezahlt), alles wird veräußerbar, (über Preise) vergleichbar und damit meist auch ersetzbar.
In den laut Beschluss auszuarbeitenden «Mechanismen zur Entwicklung von Initiativen zur nachhaltigen Nutzung der biologischen Vielfalt … (sollen) … der private Sektor und die indigenen und lokalen Gemeinden» eingebunden werden. Diese beiden Seiten stehen hier als scheinbar gleichberechtigte Akteure nebeneinander. An anderer Stelle wird auf die «Kann-Rolle» kleiner und mittlerer Unternehmen bei der Schaffung von Einkommen für die lokale Bevölkerung verwiesen, statt politisch verbindliche Rahmenbedingungen für ihre Stärkung zu definieren. Die für große Unternehmen deutlich vorteilhaften weltweiten Wettbewerbsbedingungen werden ausgeblendet. Damit sind – geschickt verpackt – einmal mehr die für Großkonzerne günstigen wirtschaftspolitischen Rahmenbedingungen stillschweigend akzeptiert worden.
Daran kann dann auch die Aufforderung, die «Bedeutung der Teilnahme der indigenen und lokalen Gemeinden bei der Entwicklung, Überwachung und Bewertung des Tourismus …. besonders zu berücksichtigen» , ebenso wie die an anderer Stelle erwähnte «Bedeutung ihrer Werte und des Wissens über den Nutzen der biologischen Vielfalt» nichts ändern. Wieder geht es um die «Bedeutung» und weniger um die «Teilnahme» selbst. Alles Indigene und Lokale scheint irgendwie bedeutungsschwanger. Doch damit ist noch lange kein Recht auf die lokale Kontrolle der tourismuswirtschaftlichen Aktivitäten verbunden. Statt dessen wird hier biologisches und kulturelles Begriffsvokabular in einer Weise vermischt, die den Marketingzwecken der Tourismusindustrie entgegenkommt. Die Werbeslogans über ursprünglich und in Harmonie mit der Natur lebende Menschen in üppigen Regenwäldern finden in dem Beschluss ihre verhandlungssprachliche Entsprechung. Dabei sind in der touristischen Entwicklung (insbesondere der Fernreisen in die Dritte Welt) die Rollen der Akteure bereits fest vergeben. Der Süden, wo der touristisch attraktive Anteil der Biologischen Vielfalt verortet ist, bleibt als Anbieter auf die Nachfrage aus dem Norden – auf kaufkräftige TouristInnen und finanzstarke Investoren – angewiesen. Das wirtschaftliche und ökologische Risiko einer Tourismusentwicklung trägt hingegen der Süden größtenteils allein. Hier schimmert einmal mehr die Haltung durch, die Rolle der lokalen Bevölkerung auf die Erhaltung der Biodiversität für globale Interessen zu reduzieren – die Ursachen für ihre Zerstörung werden weitgehend verschwiegen. Solange die ungleichen Voraussetzungen im Kräftespiel von Angebot und Nachfrage und der ungleichen Verteilung von Risiko und Profit unberührt bleiben, kann sich die nachhaltige Nutzungsweise «Ferntourismus» als nachhaltig fortgeschriebene Form von Herrschaft verwirklichen.

Türöffner für die touristische Erschliessung von Natur?
Doch nicht nur, dass die Konvention – ein grundsätzliches Ziel ist die gerechte Verteilung der Gewinne aus der nachhaltigen Nutzung der Biodiversität – bei dieser Rechnung das Risiko unterschlägt. Die Vertragsstaaten ermutigen dazu, «der einmaligen Rolle des Ökotourismus – d.h. des Tourismus, der auf die Existenz und die Erhaltung der biologischen Vielfalt und der Lebensräume angewiesen ist – besondere Aufmerksamkeit zu schenken.» Demnach wird die Erhaltung der Natur bestenfalls als notwendige Voraussetzung für den Ökotourismus gesehen, statt einen Beitrag des (nicht näher definierten) Ökotourismus – der sich in der Praxis derzeit oft als umweltbelastender Naturtourismus realisiert – zur Erhaltung der Biodiversität einzufordern. Zugleich wird die Tourismusbranche zur Erschließung weiterer, naturtouristisch attraktiver Landschaften eingeladen, in denen häufig indigene und lokale Gemeinschaften wohnen. Entsprechend heißt es dann weiter, es bestehe ein «Bedarf für klare Strategien für die Entwicklung von Ökotourismus-Sektoren, die für die volle und effektive Teilnahme sowie für realisierbare einkommenschaffende Maßnahmen für indigene und lokale Gemeinden sorgen». Vorrangig geht es demzufolge um den Ausbau des Ökotourismus als Wirtschaftsaktivität.
Auch der zunächst vielversprechende Beschluss, Zusammenhänge zwischen biologischer Vielfalt und Tourismus zu untersuchen, fällt nicht, ohne dieser längst überfälligen Erhebung einschränkende Vorgaben mit auf den Weg zu geben. Untersucht werden sollen die «ökonomische Bedeutung des Tourismus in Relation zu Schutz und nachhaltigen Nutzungsweisen» und die «potenziellen Auswirkungen» des Tourismus auf die biologische Vielfalt, sowohl ökonomischer, sozialer als auch umweltrelevanter Art. Die ökonomische Bedeutung wird als definitiv den potenziellen (ökologischen und anderen) Wirkungen gegenübergestellt. Die Sprachwahl verrät erst auf den zweiten Blick die Grundhaltung, die hinter dem so fordernd anmutenden Beschlusspapier steckt: Nicht etwa die aktive Vermeidung von Schäden durch eine Einschränkung schädlicher touristischer Aktivitäten ist das Ziel. Vielmehr steht die Hoffnung auf ein Finanzierungsinstrument für den Schutz der Biodiversität im Vordergrund – und eine Liste von Vorzeigebeispielen soll diese Hoffnung irgendwie zum Standard machen. Während auf ökologische und sozio-kulturelle (immerhin) eingegangen wird, bedarf die Wirtschaftlichkeit des Tourismus keiner weiteren Klärung. Wirtschaftlichkeit wird vielmehr zur Voraussetzung gemacht, bleibt fremdbestimmt und damit limitierender Faktor im Freiraum der Gestaltung alternativer Tourismuskonzepte. Hinsichtlich der ökologischen Aspekte hat das gesamte Papier einen empfehlenden Charakter, der auf eine mehr oder weniger freiwillige Neugestaltung des Tourismus setzt.
Zur Umsetzung der Beschlussziele werden Selbstverpflichtungen, Konsumentenentscheide und Best-Practice Beispiele als geeignete Instrumente hervorgehoben . Doch sind sie angesichts der durch Welthandelsordnung oder IWF-Politik vorgegebenen wirtschaftspolitischen Rahmenbedingungen höchstens als symbolische Anreize zu werten. Daran kann auch die Empfehlung, finanzielle Mechanismen zur Absicherung diverser Instrumente für die Entwicklung eines nachhaltigen Tourismus zu schaffen, nichts ändern.

Diplomatische Unverbindlichkeit
Der geforderte «Instrumenten-Mix» mag für die Planung einzelner «nachhaltiger» Tourismusprojekte hilfreich sein – seine Wirkung im Sinne einer großräumigeren «nachhaltigen» Tourismusentwicklung über singuläre Projekte oder Programme hinaus ist jedoch unrealistisch. Eine der konstruktivsten Gegenmaßnahmen ist die Forderung der Vertragsparteien an das Sekretariat, Informationen über derzeit existente Anreizmechanismen (das wäre z.B. die Lenkung unternehmerischer Aktivitäten durch eine bestimmte Steuerpolitik) zu sammeln, die kontraproduktiv zu den im Beschluss gefassten Forderungen wirken. Zudem sollen Wege oder Mittel aufgezeigt werden, um deren negative Auswirkungen zu beseitigen oder zu «mildern» . Dies soll in Zusammenarbeit mit Organisationen wie OECD, UNCTD und dem IUCN geschehen. Die wirtschaftspolitisch entscheidende und machtvollste Instanz – die Welthandelsorganisation sowie ihr Vertrag zur Liberalisierung des Dienstleistungssektors (GATS) – wurde hier ausgespart. Damit bleiben an der Wirksamkeit und Ernsthaftigkeit auch dieses Vorschlags große Zweifel.
Die Tatsache, dass das Ausmaß der negativen Auswirkungen des Tourismus auf die biologische Vielfalt an keiner Stelle direkt angesprochen ist , während positive ökonomische Effekte gleich mehrfach erwähnt werden, zeigt, wie das Diplomatisch-Taktische zur bestimmenden Gesetzmäßigkeit der UN-Verhandlungen geworden ist. Sicher, die von der CSD ausführlich vorformulierte Forderung einer Entwicklung «nachhaltiger Tourismusformen» wurde in Nairobi mit pragmatisch-konstruktiven Vorschlägen gefüllt, wie dieses Ziel anzugehen sei. Die Suche nach verschiedenen politischen Anreizinstrumenten (incentive measures), der ein eigenes Kapitel gewidmet wurde, erhält besonderes Gewicht. Allerdings lässt der Beschluss jeglichen Hinweis für die so notwendige aktive Begrenzung der derzeit destruktiven ökologischen und sozio-ökonomischen Konsequenzen des bestehenden Tourismus missen. Es wird auch künftig nicht verboten, was bisher erlaubt ist. Ohne hier die Dringlichkeit einer Debatte um politische Anreizsysteme für alternative Tourismuskonzepte in Abrede stellen zu wollen, verliert jede pragmatische Strategie an Glaubwürdigkeit, wenn sie die politisch-ökonomischen Rahmenbedingungen ganz aus dem Blick verliert. Über den Charakter eines unverbindlichen Vorschlags für einen besseren Tourismus kommt der Beschluss auf diese Weise nicht hinaus. Ohne eine Kritik an der Verfassung der marktwirtschaftlichen Bedingungen, unter denen sich Tourismus – mit oder ohne Ökolabel, Selbstverpflichtung, steuerliche Anreize und Subventionen – organisiert, kann jedoch die destruktive Verwertung von Natur und Kultur nicht aufgehalten werden.
Ein Vergleich des Draft-Decision-Papiers (wie es von dem Sekretariat der Konvention in die Verhandlung als Grundlage eingegeben wurde) mit dem Abschlusspapier lässt Schlußfolgerungen über die Einflussnahme tourismuskritischer VertreterInnen (meist NGO) zu. Während auf den ersten Blick eine ganze Reihe von Standpunkten und Anliegen eines von TourismuskritikerInnen anlässlich des Internationalen Workshops zu Tourismus im März 2000 in Berlin gemeinsam erstellten Statements im Wortlaut wiederzufinden sind, konnte die vorgegebene Texthierarchie des Eingangspapieres und damit die entscheidende Prioritätensetzung nicht überwunden oder verschoben werden. Einige NGO-Positionen sind damit aufgeweicht und teilweise im Sinne anderer Interessen vereinnahmt worden.

Martina Backes, FernWeh

Inhaltliche Punkte, zu denen aus meiner Sicht Stellungnahmen / Positionen zu erarbeiten wären, um dann das weitere Vorgehen abzusprechen:

Die "lessons learned" wären nicht nur mit Schlussfolgerungen aus Best Practice Beispielen, sondern ebenso mit Schlussfolgerungen aus negativen Auswirkungen des Tourismus zu füllen.
Eine prior informed participation (Mechanismen zur Sicherung der effektive Ausübung der Rolle des informierten und kompetenten Akteurs) wäre unbedingt einzufordern (wie und wo das geschehen kann, wäre zu überlegen)
Die effektive Ausübung der Rolle des informierten und kompetenten Akteurs wäre insbesondere bei der Aushandlung von Indikatoren sicherzustellen, denn hier werden in der argumentativen Aushandlung von wahr und falsch, nutzbringend und schädlich, wünschenswert und unnütz…… entscheidende Weichen gestellt.
Die IUCN sustainable use initiative wäre zu analysieren und ggf. zu kommentieren.
Die Definition zu ECOTOURISM – auf der CSD 8 vom "Indigenous Peoples Caucus und VertreterInnen anderer NGOs, Trade Unions, Women, Youth und weiteren RepräsentantInnen der Zivilgesellschaft" formuliert – wäre anzuschauen / zu kommentieren / Konsequenzen zu überlegen
Ein Kommentar des SBSTTA Papieres, das laut COP5 Beschluss angenommen werden soll, wäre zu kommentieren und mögliche Lücken ausfindig zu machen, die bei weiteren Initiativen dann zu artikulieren wären
Die Bedeutung nicht monetarisierbarer Werte der Biologischen Vielfalt – und wie damit umzugehen ist – wäre zu diskutieren