News – 11. Juli 2000

Tourismus und Liberalisierung:

Forderungen und Fragen zur neuen Verhandlungsrunde über die Dienstleistungsabkommen (GATS) im Rahmen der Welthandelsorganisation (WTO-OMC)

Positionspapier von Christine Plüss, arbeitskreis tourismus & entwicklung Basel (akte), Juli 2000

Weitgehend unbemerkt von der Weltöffentlichkeit hat 1994 am Marrakesch-Gipfel zum Abschluss der achtjährigen Uruguay-Runde der GATT-Verhandlungen die überwiegende Mehrheit der Länder der Welt ausdrücklich den Tourismus zur Liberalisierung angeboten.

Tourismus im Rahmen der GATS
Mit dem "General Agreement on Trade in Services" (GATS) wurden erstmals die Dienst-leistungen in die Freihandelsabkommen einbezogen, die 1995 im Rahmen der neuen Welt-handelsorganisation (WTO-OMC) in Kraft traten. Der Einbezug der Dienstleistungen erfolgte auf Bestreben der Industrienationen die von der Liberalisierung im Dienstleistungsbereich am meisten profitieren; bereits auf das Jahr 2000 setzten sie zudem detaillierte Neuverhand-lungen zum Dienstleistungsbereich an. Als Ende 1999 in Seattle die WTO-Ministerkonferenz, welche die Tagesordnung für die neuen Verhandlungsrunden zu den Freihandelsabkommen festlegen sollte, scheiterte, schien eine Verschnaufpause im globa-len Liberalisierungskonzert angezeigt. Doch in Genf, am Sitz der WTO-OMC, sind die Neu-verhandlungen zum Dienstleistungsabkommen GATS nun schon seit Wochen wieder am Laufen.
Den WTO-OMC-Regeln für den Handel mit Dienstleistungen liegen drei Prinzipien zugrunde: Marktöffnung, Inländerbehandlung (Gleichbehandlung für ausländische Dienstleistungserbringer) und Meistbegünstigung (ein Land darf den Dienstleistungserbringer eines anderen Landes nicht schlechter bzw. besser als alle anderen behandeln; Ausnahmen können speziell aufgelistet werden und sind zeitlich beschränkt). Für den Tourismus heisst das, dass sich die Länder in einem bindenden Protokoll verpflichten, Schritt für Schritt ihren Markt zu öffnen, beispielsweise bestehende Vorschriften über maximale Beteiligungen von ausländischem Fremdkapital an Tourismusunternehmen aufheben und ausländischen Firmen dieselben Bedingungen einräumen wie einheimischen. Insbesondere soll die Zahl der ausländischen Anbieter und Arbeitskräfte im Tourismus nicht mehr begrenzt werden. Im Gegenzug sollen die unterzeichnenden Länder von ihren Handelspartnern zum Beispiel Zugang zu neuen Technologien sowie die Zusicherung für einen Abbau von Handelsschranken in anderen Exportbereichen erhalten. Bei Zuwiderhandlung kann der Streibeilegungsmechanismus der WTO-OMC angerufen werden.
Bislang hatten die Regierungen der WTO-OMC-Mitglieder die Möglichkeit, anhand sogenannter positiver Listen ausdrücklich die Dienstleistungssektoren zu bestimmen, die sie zur Liberalisierung anbieten. Ist allerdings ein Liberalisierungsprotokoll einmal abgeschlossen, kann nicht mehr zurückgetreten werden. Die Industrienationen möchten in der neuen Verhandlungsrunde diese freiwillige Wahl nochmals diskutieren und wenn möglich abschaffen. Ebenso sollen nun neue Dienstleistungsbereiche wie das Gesundheits- und Bildungswesen den Freihandelsabkommen unterstellt und weitere als Handelshemmnisse verstandene staatliche Regulierungen im Dienstleistungssektor abgebaut werden.
Bemerkenswert ist, dass weitaus am meisten Verpflichtungsprotokolle im Tourismus und den sogenannt "Travel related Services" eingegangen wurden: 119 Regierungen von insgesamt 127 GATS-Unterzeichnenden haben den Tourismus explizit zur Liberalisierung angeboten. Viel umstrittener waren im Vergleich dazu Dienstleistungsbereiche wie die Telekommunikation, wo sehr viel vorsichtiger unterzeichnet wurde.
Jörg Seifert-Granzin und S. Samuel Jesupatham zeigen in ihrer Studie "Tourism at the Crossroads", der bislang einzigen fundierten Untersuchung über die GATS-Abkommen im Tourismus, auf, wie komplex sich die Liberalisierungsprotokolle ausnehmen. Es besteht begründeter Zweifel, dass gerade die Länder des Südens im Tourismusbereich Verpflichtungen eingangen sind, deren Auswirkungen sie kaum abschätzen können. Es wäre deshalb sehr wichtig, dass Länder, die sich bisher kaum spezialisierte Expertenteams für die Materie leisten konnten, im Hinblick auf die anstehenden Verhandlungen über die freiwilligen Listen qualifizierte Unterstützung erhalten, um besser zu erfassen, was bereits unterschrieben wurde und weiter unterzeichnet wird. Im Einklang mit den Forderungen der Schweizer Nicht-Regierungsorganisationen (NGOs), die als "Schweizer Koordination gerechter Welthandel" zu den Neuverhandlungen bei der WTO-OMC gemeinsame Positionen erarbeiten, unterstreicht der akte, dass die Freiwilligkeit beibehalten werden muss und eine Schutzklausel im Rahmen der GATS errichtet wird, die es benachteiligten Ländern erlaubt, im Notfall ihren Marktzugang einschränken zu können.

Tourismus als Schrittmacher der Globalisierung
Weshalb haben so viele Länder der Welt ausgerechnet ihren Tourismusbereich so grosszügig für den Markt geöffnet? Hoffnungen in den vielversprechenden Wirtschaftszweig? Krasse Unterschätzung der wirtschaftlichen, sozialen, ökologischen Implikationen? Darüber kann wohl nur spekuliert werden.
Der Tourismus gilt heute als einer der wichtigsten und schnellst wachsenden Wirtschaftszweige der Welt. 1999 wurden gemäss Welttourismusorganisation (WTO) weltweit 657 Millionen grenzüberschreitende Reisen getätigt, die insgesamt 455 Milliarden US Dollar Einnahmen brachten. Auch wenn die sogenannten Entwicklungsländer ihre Anteile am weltweiten Fremdenverkehr über die letzten Jahre steigern konnten und sicherlich damit mehr Menschen im Süden auch vom Tourismus profitierten, bleibt der Wirtschaftszweig klar von den Industrienationen dominiert: Gut die Hälfte aller touristischen Ankünfte und rund zwei Drittel der weltweiten Tourismuseinnahmen entfallen auf die Industrieländer. Die Auslandsreise bleibt einer extremen Minderheit der Menschheit vorenthalten: Nur gerade 3 bis 5 Prozent der Weltbevölkerung, so schätzt die WTO, kommt in Genuss dieses Privilegs, dies dafür oft gleich mehmals im Jahr.
Während mehr als 15 Jahren wies der internationale Tourismus unerschütterlich hohe Wachstumsraten von durchschnittlich 9 Prozent jährlich auf, bevor die Finanzkrise in Asien der Wachstumskurve 1997 einen jähen Knick versetzte. Mittlerweile scheint sich das Reisegeschäft einigermassen erholt zu haben, und gemäss Prognosen der WTO sind die Aussichten längerfristig wieder sehr gut: Bis ins Jahr 2010 sollen die internationalen Tourismusankünfte die Milliardengrenze erreichen und die Erträge daraus sich annähernd vervierfachen. Damit empfiehlt sich der Tourismus weiterhin als erstklassiger Hoffnungsträger für sämtliche Regionen der Welt, die gegen Krise und Verschuldung ankämpfen und mit dem Fremdenverkehr Devisen zu erwirtschaften und Arbeitsplätze zu schaffen versuchen.
Die Tourismusindustrie gilt denn auch als der grösste Arbeitgeber der Welt mit weit über 100 Millionen Beschäftigten. Der Tourismus gilt aber auch als weltweit wichtigster Devisenbringer; gemäss Angaben des Internationalen Währungsfonds (IWF) lag er 1998 an der Spitze aller Exportbranchen vor der Automobilindustrie, der Chemie, der Nahrungsmittel- und der Mineralölindustrie. Der Tourismus macht insgesamt mehr als einen Drittel aller Exporte im Dienstleistungsbereich aus und nimmt besonders in Ländern der Dritten Welt oft eine wirtschaftliche Schlüsselrolle ein.
Das beeindruckende Wachstum des Tourismus ist sicherlich einerseits der stetig steigenden Nachfrage einer immer mobileren Kundschaft zuzuschreiben. Andererseits ist es klar auf verschiedene Mechanismen eines sich immer weiter liberalisierenden Marktes zurückzuführen: Die Deregulierungen im Luftverkehr haben bereits seit Jahren zu Überkapazitäten und Preiszerfall geführt. Die Dynamik hat längst auf die gesamte Tourismusbranche übergegriffen, wo unter Preisdruck und hartem Konkurrenzkampf der Konzentrationsprozess rasant voranschreitet. Die zehn grössten Reiseveranstalter Europas halten mittlerweile an die 70 Prozent des Gesamtveranstaltermarktes. Auf dem britischen Reisemarkt verfügen die fünf führenden Reisekonzerne über eigene Verkaufsketten, Fluggesellschaften, teils auch Beteiligungen an Hotels, Kreuzfahrtschiffen und lokalen Agenturen. Längst sind Unternehmen aus anderen Sektoren – aus Elektronik, Nahrungsmittelindustrie oder sogar Stahlindustrie wie im Falle der mächtigen TUI – ins gewinnträchtige Reisegeschäft eingestiegen; die Strukturen – und damit die Verantwortlichkeit – wird immer schwieriger durchschaubar. Sicher aber ist, dass auf diesem globalen Markt derjenige die Nase vorn hat, der sowohl auf die Nachfrage, die Reisenden, wie auf das Angebot, das Bündel der Deinstleistungen für die Reisenden, zugreifen kann.

Fehlende Evaluation
Was nun die Dienstleistungsabkommen im Tourismus konkret an Liberalisierungsschritten gebracht haben und welche Konsequenzen sich daraus für die Gastländer und ihre Bevölkerungen ergeben, wurde bislang noch nicht evaluiert. Eine solche Evaluation ist mit Sicherheit ein schwieriges Unterfangen, und die Experten scheinen vor der Komplexität der Aufgabe zurückzuschrecken.
Tourismus ist in der Tat ein hochkomplexer, multiformer Wirtschaftszweig, dem – je nach Standpunkt der Beobachtenden – unterschiedliche vor- und nachgelagerte Branchen zugerechnet werden, etwa das Banken- und Versicherungswesen, der Bausektor, Teile der Landwirtschaft, Handwerksproduktion, gar von Bierbrauereien und der Automobilindustrie. Klar wird damit, dass nicht nur die Freihandelsabkommen in den definierten "Tourism" und "Travel related Services" für jegliche Liberalisierung zum Tragen kommen, sondern auch Abkommen in anderen Bereichen der Dienstleistungen (Banken, Telekommunikation), in der Landwirtschaft oder etwa über die Eigentumsrechte (TRIPS).
Die Experten lagen schon beim Abschluss der GATS-Verhandlungen 1994 darüber im Streit, wie sich die Freihandelsbkommen im Tourismus überhaupt auswirken werden, da der Tourismus als bereits sehr weitgehend liberalisierter Bereich erachtet wurde. Dazu haben gerade in den Ländern des Südens sehr stark auch die Strukturanpassungsmassnahmen der internationalen Gläubiger, allen voran des IWF, beigetragen. Die Förderung des Tourismus gehört fast unweigerlich zum Arsenal der Sanierungmassnahmen für verschuldete Wirtschaften, was in den letzten Jahren den Wettbewerb unter den Anbieterländern, die weltweit ähnliche Strände, Hotelbauten, Attraktionen aufweisen, drastisch angekurbelt hat. Um auf diesem Markt bestehen zu können, müssen die Gastländer mit grosszügigen Anreizen aufwarten, wenn sie für die Millionenschweren Hotelkomplexe ausländische Investoren gewinnen wollen. Zum Paket der Investitionsanreize gehören Steuererleichterungen und die Bereitstellung kostspieliger Infrastrukturen (Strassen, Flughäfen, Kanalisation) ebenso wie privilegierter Zugang zu Land, Wasser, Strom etc. Noch hat niemand errechnet, wieviele Einnahmen dadurch einem Gastland entgehen und wieviele Subventionen die Angehörigen eines Tourismuslandes in Form von Steuern zur Finanzierung der Infrastrukturen oder aufwändiger Werbung zu berappen haben. Diese "Kostenwahrheit" wäre zur Erstellung einer umfassenden Tourismusbilanz dringend erforderlich.
Die GATS-Abkommen im Tourismus haben tendenziell die vielerorts bereits bestehende Favorisierung ausländischer Unternehmen festgeschrieben; diese können nun aufgrund der fortschreitenden Konzentrationsprozesse ihre Machtstellung laufend ausbauen. Das zeigt sich bei Verhandlungen internationaler Reisekonzerne mit lokalen Anbietern, die oft – wie auch die Welttourismusorganisation (WTO) anerkennt, sehr niedrige Margen auf ihren Hotelbetten oder Transportmitteln in Kauf nehmen müssen, wenn sie im Geschäft bleiben wollen. Ob die Gastgebenden im Gegenzug den im GATS-Abkommen verbrieften Zugang zu Technologie, etwa den elektronischen Reservationssystemen, bekommen, bleibt vorderhand eine offene Frage. Uns sind zumindest bislang keine Beispiele bekannt, wo transnationale Konzerne lokale Fachkräfte speziell dazu schulen würden, geht es doch darum, sich mit dem Reservationssystem den Zugriff auf den Markt zu sichern. Ausserdem können laut GATS-Abkommen ausländische Unternehmen ihr Personal weltweit frei rekrutieren und einsetzen. Inwiefern aber können Menschen aus den Tourismusanbieterländern sich frei nach einer Stelle auf dem weltweiten Tourismusmarkt umsehen?
Haben sich die Gastländer bei der Unterzeichnung ihrer Liberalisierungsprotokolle explizit vergewissert, dass die Tourismusprojekte und -unternehmen Ziele einer ausgewogenen Regionalentwicklung verfolgen? Sich etwa an eine gerechte Ressourcenallokation halten, die Einheimischen den Zugang zu lebenswichtigen Grundlagen wie Wasser und Land sichert? Oder sich für Bau und Betrieb auf lokalen und regionalen Märkten eindecken, statt – wie es ausländischen Unternehmen in der Regel zugestanden wird – sich frei auf dem Weltmarkt zu approvisionieren? Das dürfte im komplexen Regelwerk der GATS-Abkommen ein recht schwieriges Unterfangen sein. Wieviel Spielraum verbleibt auch lokalen und regionalen Entscheidungsträgern, gegenüber auf nationaler Ebene ausgehandelten Verträgen die Ziele einer ausgewogenen, nachhaltigen Entwicklung zu verfolgen?
Diese Kernfragen, so komplex sie sich auch präsentieren mögen, müssen dringend beantwortet werden, bevor in Neuverhandlungen weitere Schritte der Liberalisierung eingeleitet werden. Denn gerade die Verknüpfung der Dienstleistungsabkommen mit den Direktinvestitionen soll auf Bestreben der Industrieländer im Rahmen der anstehenden Verhandlungen ausgebaut werden, dies umso mehr, als das MAI-Abkommen über Investitionen gescheitert ist. Auch hier unterstützt akte das Positionspapier der "Schweizer Koordination gerechter Welthandel", welches die Schweizer Regierung auffordert, keine internationale Reglementierung des Investitionsbereiches zuzulassen, den Investoren jedoch ökologische und soziale Verpflichtungen aufzuerlegen.
Weiter sollen keine zusätzlichen Dienstleistungen, welche das öffentliche Wohl und die Grundversorgung sichern wie Bildung, Gesundheit, aber auch Wasser, Verkehr, Energie etc., in die Verhandlungen aufgenommen werden. Eine Privatisierung des Wassers beispielsweise könnte in Tourismusregionen leicht zu einer Verschärfung der meist bereits bestehenden Ressourcenkonflikte führen. Die Privatisierung von Verkehrsmitteln hat etwa am Beispiel von Macchu Picchu in Peru bereits gezeigt, dass sich Einheimische plötzlich den Zugang zu ihren Kulturgütern nicht mehr leisten können. Damit verbunden ist auch die Forderung, die heiklen Domänen der staatlichen Subventionen und des öffentlichen Beschaffungswesens nicht in die Verhandlungen aufzunehmen.
Ganz klar unterstützt akte zudem die Forderung der "Schweizer Koordination", dass sich die Schweizer Regierung einsetzt für eine sorgfältige Auswertung der bestehenden Freihandelsabkommen im Dienstleistungsbereich auf die wirtschaftliche, soziale und ökologische Situation der betroffenen Länder, und diese als Bedingung jeglichen weiteren Verhandlungen in diesem Bereich voranstellt.

An den menschlichen Erfahrungen messen
Was uns, VerteterInnen tourismuskritischer NGOs, an diesem hochkomplexen, oft technischen Dossier zum Freihandel im Tourismus interessiert, ist und bleibt letztlich die Frage, wie es den Menschen in den Tourismusregionen geht und was sie vom liberalisierten Tourismus haben. Der akte unterstützt hierbei den Vorschlag der indischen Tourismusorganisation EQUATIONS, die sich als eine der wenigen NGOs weltweit bereits eingehend mit den Freihandelsabkommen im Tourismus beschäftigt hat, nämlich Fallstudien in verschiedensten Tourismusregionen der Welt zu erstellen. Diese Fallstudien müssten länderspezifisch GATS-Abkommen und andere Liberalisierungsmassnahmen skizzieren, dann aber einem einfachen Raster von analogen Fragestellungen folgen, damit ihre Resultate verglichen werden können.
Schlüsselfragen sind hierbei sicherlich diejenigen nach der Einhaltung der Menschenrechte sowie nach der Ressourcenverteilung in Tourismusgebieten: Wer kann welches Land zu welchen Bedingungen bewirtschaften? Gab oder gibt es Umsiedlungen? Zu welchen Bedingungen? Wie steht es mit der Wasser- und Stromversorgung? etc. Weiter stellt sich die Frage nach der Partizipation der Bevölkerung an Entscheiden und Erträgen im Tourismus: Wer entscheidet worüber? Wie sehen politische Entscheidungsstrukturen und Kräfteverhältnisse aus? Wer verdient wie? Und wer verliert was?
Ein Kernbereich solcher Fallstudien müsste auf jeden Fall die Arbeit im Tourismus sein, insbesondere die Frage nach den Bedingungen, nach Lohn, Ausbildung und Qualifikation. Besonderes Augenmerk gilt hier der Situation von Frauen im Tourismus, denen oftmals mit einer Tourismusförderung neue Chancen in Aussicht gestellt werden. Ausserdem soll die Situation der Kinder genauer betrachtet werden, sei es in Bezug auf ausbeuterische Kinderarbeit oder auf die sexuelle Ausbeutung im Tourismus, sei es in Bezug auf ihr Wohlergehen generell, die Einhaltung ihrer Rechte auf freie Entfaltung, auf Ausbildung und auf wirtschaftliche Sicherstellung.
Es sind in der Tourismusdebatte sei vielen Jahren eigentlich immer wieder die selben Fragen, die sich stellen, hier allerdings unter dem klaren Vorzeichen des GATT/GATS-Regelwerkes. An konkreten Beispielen aus dem Tourismusalltag kann auch aufmerksam verfolgt werden, welche internationalen Regelungen gegenüber den GATS-Abkommen im Tourismus wie zum Tragen kommen: Menschenrechte und Menschenrechtspakte, UNO Konvention über die Rechte des Kindes, die Konventionen der Internationalen Arbeitsorganisation (ILO) und die diversen Vereinbarungen und Empfehlungen aus dem Rio-Folgeprozess, die in jüngster Zeit auch explizit den Tourismus einbezogen (Kommission für Nachhaltige Entwicklung 1999, Vertragsstaatenkonferenz zur Biodiversitätskonvention 2000).

Transparenz über die Agenda und neue Allianzen
Die Vorgänge um das MAI-Abkommen und während der WTO-Ministerkonferenz in Seattle haben gezeigt, wie wichtig die informierte und aktive Stellungnahme der Zivilgesellschaft, insbesondere von NGOs, in der Erarbeitung internationaler Wirtschafts- und Handelsreglemente ist. Voraussetzung dafür ist die Transparenz über die Tagesordnung der anstehenden Verhandlungen, welche von den teilnehmenden Regierungen in ihren Ländern geschaffen werden soll.
Der akte unterstützt diesbezüglich auch die Aufforderung der "Schweizer Koordination gerechte Welthandel" an Regierung und Parlament, die Öffentlichkeit über den Stand der Verhandlungen und die Position der Schweiz umfassend zu orientieren. Es liegt auf der Hand, dass Stellen, die sich kritisch mit Tourismus auseinandersetzen, nur im Verbund mit Fachleuten aus anderen NGOs, aber auch aus Gewerkschaften und Behörden die notwendige Kompetenz erwerben und Einfluss auf die wichtigen Entscheide in der anstehenden Verhandlungsrunde über die Dienstleistungen nehmen können.

Referenzdokumente/Grundlagen (chronologisch)

  • Schweizer Koordination gerechter Welthandel/Coordination Suisse-OMC: Projet de position commune à l’attention des membres du comité de la Coordination Suisse-OMC du 9 juin 2000 (internes Papier), Web: www.swisscoalition.ch
  • Ulrich Achermann: Sonnengott Inti sieht nur noch Dollartouristen, in: Tages Anzeiger 7.6.2000
  • Marianne Hochuli: Die WTO zu wessen Diensten? Positionspapier der Erklärung von Bern zum WTO-Dienstleistungsabkommen GATS, Zürich, Mai 2000, Web: www.evb.ch
  • EQUATIONS: Continuing saga of marginalisation. A dossier on Women and Tourism. Bangalore/India, March 2000, zu beziehen bei: EQUATIONS – Equitable Tourism Options, 198, 2nd Cross, Church Road, New Thippasandra, Bangalore 560 075, India, e-mail: info@equitabletourism.org
  • EQUATIONS/ECTWT/Tourism Watch: GATS and Tourism Consultation, YMCA, New Delhi, 15th – 17th February 2000 (Minutes)
  • Jörg Seifert-Granzin, D. Samuel Jesupatham: Tourism at the Crossroads, Challenges to Developing Countries by the New World Trade Order. Published by: epd-Entwicklungspolitik, EQUATIONS/Bangalore, Tourism Watch/Stuttgart, epd-Entwicklungspolitik: Materialien VI/99, Frankfurt am Main 1999, zu beziehen bei: epd-Entwicklungspolitik, P.O.Box 50 05 50, D-60394 Frankfurt/Main, Tel +49 69 5 80 98-0, Fax +49 69 5 80 98-139, e-mail: epdep@epd.de
  • Christine Plüss: Ferienglück aus Kinderhänden. Kinderarbeit im Tourismus. Reihe Tourismus & Entwicklung, Rotpunktverlag Zürich 1999
  • Anita Pleumarom, Christine Plüss: Discussion papers on Liberalization in Tourism and Globalization, submitted by Third World Network (TWN) at the WTO-Ministerial Conference in Singapore in December 1996
  • Tourism Concern: Trading Places: Tourism as a Trade, London 1996, Web: www.tourismconcern.org.uk